Желтые границы, вестники разлуки

Год назад, 3 июля 2019 года, президент Казахстана своим указом ввел мораторий, ограничивающий создание компаний с участием государства. Так был подтвержден курс на «правила желтых страниц». Однако документ никак не регулирует активность уже существующих предприятий с госучастием. Отечественные айтишники убеждены, что в их отрасли государства все еще слишком много. Чтобы изменить ситуацию, они создали рабочую группу, формулирующую предложения для МЦРИАП, и инициируют весьма жесткие поправки в законодательство.

Частники требуют свое

Напомним, что согласно Yellow Pages Rules (YPR) государство не может оказывать те услуги, которые уже представлены бизнесом. Также должно действовать жесткое ограничение в создании компаний с госучастием и их дочерних структур.

Примеров, когда государство конкурирует с частными компаниями, в стране, разумеется, хватает. «Случай, который ближе всего нам — это E-SHANYRAQ, — рассказывает Виталий Пустовойтенко, IT-архитектор Центра устойчивого развития столицы (это частная компания). — На законодательном уровне было закреплено создание ИТ-системы в сфере ЖКХ со своим биллингом, единым платежным документом, фиксирующая взаимоотношения собственников с управляющими компаниями и так далее. Во всех этих нишах уже есть рыночные игроки. Представьте, вы ведете разработку, платите зарплату программистам, вкладываетесь в маркетинг. А потом раз — и появляется какой-то софт, который закреплен на уровне законодательства… Такие прецеденты полностью отбивают желание инвестировать в ИТ-продукты или услуги. Мы добились, чтобы этот проект приостановили. Документов о прекращении работ пока не видели, но активность там явно снизили».

Виталий вспомнил и о создании некоторыми акиматами колл-центров: «Коммерческих контакт-центров масса. Они вполне могут принимать звонки, связанные с коммуналкой или какие-то другие запросы. Нет смысла создавать отдельные подразделения или заключать договоры ГЧП и платить по непрозрачному тарифу… На самом деле практически каждое министерство имеет дочернюю структуру, которая занимается вопросами цифровизации. Бюджеты у них растут. И делают они все собственными силами. Порядка 30-50 миллиардов тенге можно было бы вывести в рынок».

Судя по словам Павла Коктышева, зампреда холдинга «Зерде», государство не относится к ситуации безучастно: «Мы последовательно выступали в поддержку „желтых страниц“ как принципа. По сути, с момента старта программы „Цифровой Казахстан“ мы стали переходить к практическим шагам». Для начала в «Зерде» проанализировали, сколько организаций с госучастием занимаются созданием, сопровождением, модификацией информсистем. Таких оказалось, мягко говоря, немало.

Асем Нургалиева, исполнительный директор «Первого кредитного бюро», приводит примеры из близкого ей финансового сектора. Это система мгновенных мобильных платежей «Сункар» Нацбанка. У КЦМР — функции платежного агрегатора, мобильное приложение по продаже нот Нацбанка напрямую без брокеров (чуть больше 1000 скачиваний, обновлений не было около года). «Государственное кредитное бюро», опять-таки «дочка» Нацбанка, обладает госмонополией на страховую базу данных. Представители Национального банка также заявили недавно, что никакие сервисы биометрической верификации не легитимны, кроме их решения. Асем напоминает, что международное сообщество, в частности, Всемирный банк, часто указывает нашей республике на то, что в ней высокая доля государства в экономике — более 65%. Для сравнения, в странах ОЭСР этот показатель в среднем составляет примерно 15%. По ощущениям Асем Нургалиевой, Казахстан все больше движется в сторону монополизации рынков, поэтому крайне важно поднимать вопрос закрепления принципа желтых страниц на уровне законодательства именно сейчас.

Не в фокусе

Почему госструктуры и корпорации, входящие в «Самрук-Казыну», берутся сами за ИТ? «Я это связываю не с каким-то желанием насолить рынку, а скорее с устаревшими управленческими практиками, — говорит Павел Коктышев. — С подрядчиками якобы работать долго, сложно, они не выполняют все прихоти, а следуют подписанному техзаданию. Поэтому выбор зачастую делался в пользу создания собственных подразделений. В чем-то менеджерам так проще. Есть иллюзия, что так они держат вопрос под контролем. За несколько лет, когда это активно не мониторилось, наплодилось много организаций с несвойственным им ИТ-функционалом. Но в действительности подобный подход далеко не всегда ведет к качественному исполнению. Такие организации ведь не являются профильными». Павел именно в этом видит одну из базовых проблем: «Фундаментально, с продуктовой точки зрения, когда ты все делаешь, как говорится, инхаус, сам для себя, у тебя нет амбиций выхода на внешние, более крупные рынки. Нет мотива особо развивать продукт, выпускать новые версии, расширять функционал и так далее». Соответственно, отрасль топчется на месте.

Виталий Пустовойтенко указывает и на другую проблему: «Чтобы понять, насколько правила желтых страниц соблюдаются или нет, можно зайти на один известный всем портал с вакансиями, ввести в строку поиска „программист“ и почитать количество предложений от квазигосов. Пару дней назад я заходил, и там было пятнадцать госкомпаний из, если не ошибаюсь, шестидесяти. Они постоянно хантят программистов. Я в эту тему так углубился, потому что мы сами очень сильно от них пострадали. Мы пошли в вуз, вырастили кадры — а потом этих ребят сманили на стабильную зарплату, соцпакеты. Такие компании ведь всегда имеют деньги. В январе у них уже объемы, в отличие от частного игрока, который заказ по тендеру может получить в мае или июне».

«Я могу говорить за свой сегмент, связанный с биометрией, — рассказывает другой наш собеседник Алибек Наримбай, основатель стартапа Biometric.kz. — Когда мы имеем дело с государством, там ссылаются на то, что речь идет о конфиденциальной информации, поэтому с нами они не могут работать. Передают все внутренним структурам. Получается у них все обычно некачественно, платформы не выдерживают нагрузок, при выходе из строя очень долго восстанавливают работу».

Наш идеал

Как, по мнению участников рынка, должны выглядеть взаимоотношения частных игроков и государства в идеале?

Госорганы могут запрашивать соответствие определенным стандартам, сертификаты, составлять грамотные техзадания, говорит основатель Biometric.kz. Частные дата-центры вполне способны обслуживать государственные структуры. Они защищают данные сегодня лучше, чем государственные хранилища, продолжает Алибек Наримбай. «Понятно, что прежде чем там размещаться, надо подписывать особые документы, использовать надежное шифрование и так далее», — поясняет он свою мысль.

Виталий Пустовойтенко видит все так: «Государство описывает общий подход, дает шину, обеспечивает интеграцию, центральный портал. Но решение, если речь о госуслуге, может разработать любая компания. Портал должен быть чем-то вроде Google Play или AppStore. Да, услуга должна соответствовать каким-то критериям, власти со своей стороны должны проводить какую-то аттестацию на информбезопасность, целостность и так далее. Конечно, должны быть какие-то центры компетенции по написанию ТЗ, операторы, которые для ведомств и госкомпаний составляют качественные технические задания, проектируют системы. И дальше эти ТЗ будут выбрасываться в рынок на сервисную модель или разработку. Либо будут искаться стартапы, которые тем же примерно занимаются. Либо работать по ГЧП».

На проблемы с качеством техзаданий указывает и Алибек Наримбай: «Госсектору зачастую не хватает экспертизы. Заказчик ведь, чтобы получить качественный продукт, должен в самом начале составить столь же качественное техзадание. Они этого не могут сделать, потому что человек, который его пишет, должен разбираться в теме, причем очень глубоко. В госструктурах же написание ТЗ обычно поручается низовому сотруднику. Он, может, и выкладывается по максимуму, но все равно на выходе масса переделок и ошибок». Исправление ошибок при разработке всегда влечет за собой увеличение стоимости или снижение качества. Поэтому зачастую исполнитель сам же себе обычно и пишет ТЗ. «Но это отдельная услуга. И на такую услугу у госструктур денег не предусмотрено, — поясняет Алибек. — Хотя на самом деле бюджет на ТЗ экономит бюджет на разработку».

Павел Коктышев говорит, что «Зерде», собственно, и выступает в роли центра компетенции: «Мы оказываем поддержку при создании конкурсной документации, вообще рассматриваем задания на проектирование систем. Делаем все, чтобы госорган или местный исполнительный орган мог более качественно проработать с техническими специалистами задачу, которую он ставит себе на автоматизацию. Это делается, чтобы они не оставались один на один с проблемой, особенно в регионах — у центральных госорганов сегодня практически у всех имеются свои департаменты цифровизации».

Заместитель председателя «Зерде» также говорит, что раньше всегда можно было попенять на то, что нет качественных исполнителей, сегодня это уже не аргумент. Инфохолдинг сформировал список так называемых ИТ-чемпионов — казахстанских компаний, которые закрывают большую часть потребностей при цифровизации. «Это профессионалы с богатым опытом, собственными ноу-хау, решениями. Есть рынок, который способен это все профессионально решать, развивать свой продукт. И госорганы могут этим пользоваться». На вопрос, не слышны ли обвинения в том, что составителя списка избранных всегда можно обвинить в предвзятости, Павел Коктышев отвечает так: «Список не застывший, мы планируем его постоянно обновлять. В этом году, видимо, кризис повлияет на кого-то негативно, кто-то уйдет. Но философия такова, что все делается прозрачно. И каких-то субъективных или сомнительных критериев там нет. Годовой оборот, выплата налогов, исключение квазигосов…»

Другой аспект, на который указывает Павел Коктышев — развитие сервисной модели: «Зачастую у госорганов нет задачи создавать собственную информсистему. Так делали прежде, потому что было мало иных вариантов закрыть свой вопрос. Сегодня, когда есть на рынке решение, которое оплачивается по подписке, госорганы и госкомпании имеют возможность удовлетворять свои потребности так. Допустим, если „Зеленстрою“ надо на карте нанести все свои объекты и ежедневно отслеживать все ли клумбы политы, нет необходимости писать под это собственный софт».

Зампред «Зерде» подчеркивает, что у рыночных компаний гораздо сильнее фокус на своем продукте и больше амбиций. «Список чемпионов нужен в частности и для того, чтобы понимать, кому оказывать поддержку. Чтобы завтра мы ими так же гордились, как Россия гордится „Яндексом“, как американцы гордятся Microsoft и так далее. Наша задача — помогать им выходить на новые рынки, растить объемы продаж».

Жесткая рука рынка

Стоит отметить, что меры, которые предлагает внедрить рабочая группа при МЦРИАП за нарушение принципа желтых страниц, очень жесткие. Рекомендуется ввести норму об исключении функций ИТ во всех государственных и квазигосударственных компаниях. Ввести ограничение на занятие предпринимательской и коммерческой деятельностью организаций с госучастием. Включить ответственность в адмкодекс за осуществление организациями с государственным участием: а) неуставной деятельности; б) предпринимательской и коммерческой деятельности на рынках, где присутствуют частные компании; в) IT-функций; г) запретить участие квазигосструктурам в проектах ГЧП со стороны исполнителя. Составление государственных заданий в области ИКТ перевести на конкурсную основу. А также выдвинута идея о создании специальной постоянно действующей комиссии по выявлению нарушителей принципа YPR на базе Комитета ИКТ при НПП «Атамекен».

Столь жесткие меры, по мнению составителей документа, нужны потому, что если руководители госструктур не будут нести ответственность по адмкодексу, они продолжат заниматься ИТ.

На заслуженный отдых

Государственные компании у нас делятся на два типа. Первые — это «дочки» госорганов, которые существуют исключительно за счет своей близости к материнской организации. Если говорить конкретно об ИТ, то речь об эксклюзивном праве доступа к государственным базам данных или вовсе владении этими базами.

С точки зрения чистой логики существование таких компаний бессмысленно — нет никакой причины, почему эти базы должны находиться не в ведении самих госорганов, а у каких-то спаянных с ними организаций. Единственное объяснение — это политика, согласно которой госорганы не могут заниматься коммерческой деятельностью, поэтому для оказания услуг нужно создавать какую-то отдельную структуру.

На существование таких организаций нужно смотреть трезво. Руководство подобных компаний выполняет весьма скромные планы, спущенные из ведомств, и получает за это зарплаты и премии, намного превышающие оклады госслужащих. Руководящие кадры такие компании, как правило, черпают из самого же госаппарата, спустя время их руководители обычно опять становятся чиновниками, а на должность директоров присылают «подкормиться», вполне легально, заметим, новых руководителей из рядов проявивших себя госслужащих.

Если вычистить поле от подобных организаций, рекреационные функции для уставших от госслужбы аппаратчиков выполнять будет некому. Как следствие, может вырасти коррупция. Зная, что нет никакого легального способа за время своей карьеры получить достаточное вознаграждение, чиновники могут начать просить мзду.

Альтернативное решение — ликвидировать такие фирмы, подняв зарплаты госслужащим до таких размеров, чтобы у них даже не возникало мысли преступить закон. И одновременно радикально ужесточить наказание за взяточничество. Но чтобы реализовать такой план, придется серьезно увеличить налоги — до планки, которая привычна, например, европейским налогоплательщикам. На что наш бизнес вряд ли согласится.

Предлагают еще один способ, как поступить с такого рода организациями — приватизировать их. Но, говоря откровенно, все мы знаем, кто больше всего обрадуется такому решению. Это будут сами же чиновники, которые через подставных лиц приберут эти организации к рукам. И такой переход в «частные» руки приведет к повсеместной деградации. Все это мы уже проходили в 90-е.

Применительно к ИТ, пора признать, что данные — это те же недра. А недра по конституции принадлежат государству и гражданам. Понятно, что нужны открытые API, что правила доступа нужно прописать кристально ясными и простыми, а каждый факт подключения должен оставлять след в системе. При таком подходе множество бизнесов сможет строить свои сервисы на данных госорганов. Судя по дискуссии, которая развернулась вокруг Smart Bridge, примерно в этом направлении Казахстан и движется, хотя и маленькими шажками.

Приватизировать нельзя помиловать

Второй тип организаций, с которыми борются сторонники принципа желтых страниц — это нацкомпании. И их в свою очередь нужно также делить на два типа. Первый — это те, у кого ИТ является фундаментом деятельности. Если сегодня та же «Казпочта» не будет по сути ИТ-компанией, государство вынуждено будет субсидировать ее деятельность. Должен ли «Казмунайгаз» иметь подразделение, которое на своих серверах обсчитывает гидроразрывы или он должен отдать это непременно в рынок, притом что без этой деятельности компания не сможет работать? Второй тип — это корпорации, где ИТ лишь обслуживает основные бизнес-процессы, какой-нибудь электронный документооборот. И там понятно, что иметь свои структуры нелепо.

Сторонники YPR настаивают, что если среди собственников присутствует государство, какая бы доля у него ни была, такая организация не должна конкурировать с частниками. Почему? Потому что у руководителя компании с госучастием всегда будет искушение воспользоваться своими более тесными, чем у других игроков, связями с госоргонами. Присутствие на рынке таких игроков искажает, по мнению критиков, конкурентную среду. Даже если руководство такой организации не злоупотребляет своей близостью к государству, клиенты при выборе могут отдавать предпочтение таким контрагентам просто потому, что они связаны с властями.

С этим трудно спорить. Но посмотрим на реальный пример. Возьмем «Казахтелеком», в котором государство пока владеет 51% акций. Многих раздражают такие направления деятельности этой компании, как оператор фискальных данных, видеонаблюдение в Нур-Султане, проект «Smart Aqkol» и тому подобные. Можно найти простое объяснение, почему крупнейший отраслевой игрок занимается подобными не очень значительными вещами. Благодаря появлению сотовой связи и интернета, как фиксированного, так и мобильного, связисты получили в 90-е растущий и очень прибыльный бизнес. Но со временем отрасль старела, маржинальность по всем законам жанра снижалась. Сегодня все телекомы в мире по сути превратились в «трубу по прокачке битов», именно от телеком-услуг чистая прибыль все чаще стремится к нулю. В ответ компании обкладываются разного рода сервисами, на которых и зарабатывают. Телеком-инфраструктура ими используется как ядро, фундамент, на котором все строится.

Если запретить «Казахтелекому» заниматься видеонаблюдением, почему бы не пойти дальше? Ведь в мобильной связи у компании есть частный конкурент. Значит, надо запретить заниматься и этим. Да и в сегменте фиксированного интернета тоже есть соперники. И дата-центры у частных конкурентов имеются…

Как можно честно отделить сферы, где «Казахтелеком» может участвовать, а где — нет? Если маржинальность выше определенного порога, то нельзя; если ниже — можно? Тогда действительно легко будет доказать расхожий штамп, что государство — неэффективный менеджер.

В действительности, не совершая никаких ошибок в формальной логике, разрешить противоречие можно только одним способом — приватизировать все нацкомпании, а те, которые приватизировать по соображениям госбезопасности нельзя, вывести из статуса АО или ТОО, превратив в госагентства или казенные предприятия. Если мы признаем, что компании с госучастием есть зло, то мы должны выставить на продажу абсолютно все пакеты, принадлежащие государству. При этом стоит забыть о дивидендах от таких организаций, которые хотя и нечасто, но все-так выплачиваются Минфину. Допустим, чисто гипотетически, что на такие активы нашлись сегодня какие-то достойные покупатели, а не государственный, опять-таки, пенсионный фонд. Что будет дальше?

Дальше частный владелец проанализирует бизнес-модель и выкинет любые не сильно прибыльные элементы. Если речь о наемном менеджменте в АО, там горизонт планирования — год. Все, что за год не «отбивается» — не влияет на бонус руководства. Поэтому бесстрастно вырезается. Частные компании, разумеется, откажутся нести всю социальную нагрузку. Следовательно, эти функции, как вообще-то и положено, должно будет взять на себя государство. А чтобы взять их на себя, опять-таки придется поднять налоги. Если все согласны на такой сценарий, можно начинать. Иначе же все разговоры так и останутся разговорами, даже если правила желтых страниц будут закреплены каким-нибудь законодательным или подзаконным актом.

Стоит напомнить, что главное достоинство рыночной экономики — это эффект конкурентного давления. До определенного порога он дает рост эффективности и низкие цены. Что происходит после прохождения этого порога — отдельная история. При этом нет ни одного серьезного исследования, которое бы доказывало, что утверждение «государство — плохой управленец» правдиво. Зато есть подробное исследование по британским железным дорогам, эффективность которых упала после приватизации в разы: поезда стали постоянно опаздывать, а цены существенно выросли даже с учетом инфляции.

Встречается при этом немало исследований, которые указывают нам на другое: ключевое значение имеет размер организации. Чем крупнее производственная компания, тем выше у нее производительность труда. В сфере же сервиса все наоборот — чем крупнее компания, тем она неэффективнее. Об этом говорит анализ ОЭСР и множество других. Если государство объявит своей главной целью повышение производительности, оно должно искусственно дробить крупные сервисные компании на более мелкие. Причем независимо от формы собственности. Практика, правда, показывает, что при капитализме это все равно ни к чему не приводит. Когда какая-то отрасль стареет, неизменно начинаются слияния и поглощения, образуются олигополии и монополии.

Ситуацию до некоторой степени можно контролировать, конечно, если в стране будет по-настоящему сильный и влиятельный орган, защищающей конкуренцию. Который будет пристально следить за всеми, в том числе и частными, компаниями, у которых в их рыночном сегменте нет по какой-то причине соперников. И будет жестоко карать монополистов, хоть государственных, хоть частных. Но почему-то кажется, что усиление антимонопольщиков у нас в стране — это пустая фантазия.

Отдел фантастики

В действительности в привлечении частных игроков к разработке ИТ-систем тоже есть риски. Самый главный состоит в том, что команда может со временем потерять интерес к продукту, ключевые сотрудники — уйти ради лучшей зарплаты или в более интересные проекты. Но ИТ-системы не могут оставаться в замороженном состоянии, они морально устаревают. При этом в большинстве случаев разработчики не утруждают себя комментированием и написанием подробной документации. Поэтому, как правило, все заканчивается тем, что вместо эволюции систем мы видим, как заказчик после нескольких лет эксплуатации объявляет конкурс на новую платформу. И еще через три-пять лет — опять новый тендер… И так цикл повторяется до бесконечности.

Государство существует для граждан. Единственная его цель — удовлетворять их потребности. И чем дешевле это обходится, тем лучше. Если исходить из этого, то наилучшей средой для разработки электронного правительства, причем как для внешнего, так и для внутреннего использования, является Git. После того как в начале десятых годов серверной операционной системой номер один стал Linux, вряд ли кто-то может заявить, что сложное ПО могут создавать только коммерческие компании. И с точки зрения комментирования кода, замены разработчиков на лету, преемственности и эволюции софта — Git и используемые сообществом Linux методы организации работы являются лучшими. Стимулировать же участие в разработке отечественных программистов можно освобождением от налогов на ФОТ персонально тех сотрудников, у кого достаточное количество пулл-реквестов. На этом же коде могли в своих форках отрабатывать навыки программирования студенты отечественных вузов… Впрочем, все это, конечно, «в порядке бреда». Такие действительно продвинутые схемы воплотятся, скорее, на родине Линуса Торвальдса.