Комментарий к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей»
Заключение ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации после анализа представленного проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей».
ОБСЕ
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
Бюро Представителя по вопросам свободы СМИ
Комментарий к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей».
Подготовлено Андреем Рихтером, директором Института проблем информационного права (Москва), доктором филологических наук (факультет журналистики МГУ им. М. В. Ломоносова), по заказу Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации.
Проанализировав представленный проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей» (далее — Законопроект) в контексте Конституции и действующего законодательства Республики Казахстан, а также международных норм о свободе информации, эксперт, подготовивший данное заключение по заказу Бюро Представителя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по вопросам свободы средств массовой информации, пришел к следующему заключению.
Краткое изложение комментария и рекомендаций
Право на свободное выражение своего мнения и право на свободу массовой информации гарантируются документами Организации Объединенных Наций и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, согласие с которыми выразила Республика Казахстан.
В комментарии отмечается, что предложенный Законопроект изменяет по всему тексту Закона РК «О средствах массовой информации» и других законов понятие
По сути, насильственное придание авторам блогов и замечаний в чатах статуса журналиста, а всем интернет-ресурсам — статуса СМИ — приведет к неоправданному характером самих ресурсов ограничению свободы выражения мнения в интернете, что противоречит обязательствам Казахстана как члена ОБСЕ. С другой стороны, приравнивание казахстанской журналистики к блоггерству и чату повлечет за собой выхолащивание профессионализма, размывание стандартов работы, полный отказ от саморегулирования и, в конце концов, снижение социальной ответственности и роли традиционных СМИ в обществе. Все это неминуемо ведет к уменьшению свободы СМИ в Казахстане.
Законопроект выходит за рамки своей цели и предполагает ограничение свободы не только интернет-ресурсов, но и традиционных в нашем понимании средств массовой информации. Он предлагает расширить список оснований для приостановления или прекращения выпуска средства массовой информации либо распространения продукции средства массовой информации.
Это расширение вызывает возражения. В частности, вызывает сомнения необходимость столь сурового ограничения свободы СМИ призывать к осуществлению важнейшего конституционного права граждан на мирные собрания, митинги и т.п., пусть и с нарушением административных ограничений этого права. Чрезмерным является и запрет на использование СМИ и интернет-ресурсов в целях нарушения любой нормы Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях.
Подобного рода меры беспримерны в законодательстве других государств-участников ОБСЕ и вызовут излишнюю самоцензуру журналистов и СМИ, ограничат распространение иностранных СМИ.
Законопроект предлагает добавить Генерального прокурора к числу субъектов, способных приостановить выпуск СМИ либо распространение продукции средства массовой информации (с последующим обращением в суд). Обоснование не объясняет, чем не удовлетворяет существующая сегодня процедура, когда приостановление либо прекращение выпуска (выхода в эфир) СМИ возможно по решению собственника или суда.
С точки зрения соблюдения норм международного права в отношении свободы слова, вновь серьезные сомнения вызывает сама необходимость существования такой формы ответственности СМИ, как приостановление (прекращение) выпуска средства массовой информации либо распространения продукции средства массовой информации.
Мы обеспокоены введением в Законопроект норм, ограничивающих гражданам Казахстана беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных средств массовой информации и интернет-ресурсам. Законопроект предполагает блокирование доступа с территории Казахстана зарубежных интернет-сайтов. С учетом размытости самих критериев незаконного содержания материалов СМИ, введение подобных ограничений способно принести ущерб международным обязательствам Казахстана как участника ОБСЕ.
Ниже приводится краткое изложение рекомендаций в отношении анализируемого Законопроекта:
— Отказаться от автоматического распространения на все интернет-ресурсы статуса СМИ.
— Установить четкие критерии того, какие интернет-ресурсы могут являться средствами массовой информации, а какие нет.
— Пересмотреть все ограничения в Законопроекте с точки зрения соблюдения норм международного права в отношении свободы слова. Ограничить их объем рамками ч. 3 ст. 20 Конституции РК.
— Отменить такие формы ответственности СМИ за нарушение законодательства, как приостановление и прекращение деятельности.
— Отменить нормы о запрете доступа к иностранным интернет-ресурсам с территории Казахстана.
— Восстановить право граждан на беспрепятственный доступ к сообщениям зарубежных СМИ.
Основные аспекты Законопроекта, вызывающие беспокойство эксперта, обсуждаются более подробно ниже, после краткого обзора международных и конституционных обязательств Казахстана относительно свободы выражения мнения.
Содержание
Введение
I. Международные и конституционные стандарты в области свободы выражения мнения и регулирования деятельности СМИ
1.1. Признание значения свободы выражения мнения и свободы СМИ
1.2. Обязательства стран ОБСЕ в отношении свободы СМИ
1.3. Допустимые ограничения свободы выражения мнения
1.4. Регулирование деятельности СМИ
II. Анализ проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей»
2.1. Сфера действия закона и понятие «интернет-ресурса»
2.2. Приостановление и прекращение выпуска СМИ
2.3. Право на доступ к иностранным СМИ и Интернет-ресурсам
Введение
По заказу Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации данный меморандум был подготовлен Андреем Рихтером. Доктор филологических наук А. Г. Рихтер является директором Института проблем информационного права (г. Москва) и профессором факультета журналистики Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова. Он — член Международной комиссии юристов (ICJ, Женева) и Международного совета Международной ассоциации исследователей массовых коммуникаций (IAMCR).
Меморандум содержит анализ проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей» для обеспечения его соответствия международным стандартам относительно права на свободное выражение мнений свободы средств массовой информации.
Разработка законопроектов, совершенствующих законодательство в области средств массовой информации, становится особо актуальной в свете имплементации в Казахстане недавно ратифицированного страной Международного пакта о гражданских и политических правах.
Законопроект внесен Правительством Республики Казахстан в Мажилис (нижнюю палату Парламента РК) 5 января 2009 года. Разработчиком законопроекта выступило правительственное Агентство по информатизации и связи Республики Казахстан. Законопроект призван внести изменения в ряд кодексов и законов, а именно:
1. Гражданский процессуальный кодекс,
2. Кодекс об административных правонарушениях,
3. Закон «О нормативных правовых актах»,
4. Закон «О национальной безопасности Республики Казахстан»,
5. Закон «О средствах массовой информации»,
6. Закон «Об административных процедурах»,
7. Закон «О связи»,
8. Закон «О торгово-промышленных палатах»,
9. Закон «О частном предпринимательстве»,
10. Закон «Об информатизации»,
11. Закон «О государственных закупках»,
12. Закон «Об аккредитации в области оценки соответствия».
Раздел 1 настоящего Заключения посвящен международным обязательствам Казахстана в области прав человека, и в нем излагаются международные стандарты, касающиеся права на свободу выражения мнения. Указанные стандарты установлены в международном праве, в том числе в Международном пакте о гражданских и политических правах, а также в различных соглашениях в рамках ОБСЕ, одной из сторон которых является Казахстан; в решениях международных судов и трибуналов по правам человека; в заявлениях представителей международных органов, например, Специального докладчика Организации Объединенных Наций по вопросу о праве на свободное выражение мнения и Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ; а также сопоставимого конституционного права по вопросам свободы выражения мнения.
В разделе 2 содержится анализ проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей» с учетом указанных стандартов. Наряду с вносимыми изменениями в Закон «О средствах массовой информации» рассматриваются поправки к другим законам Республики Казахстан, способные повлиять на состояние свободы СМИ в стране.
I. Международные и конституционные стандарты в области свободы выражения мнения
1.1. Признание значения свободы выражения мнения и свободы СМИ
Свобода выражения мнения издавна признается одним из важнейших прав человека. Она имеет основополагающее значение для функционирования демократии, является необходимым условием осуществления других прав и сама по себе представляет неотъемлемое слагаемое человеческого достоинства.
Казахстан является полноправным членом международного сообщества, участником Организации Объединенных Наций (ООН) и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), который в связи с этим принял на себя равновеликие для всех государств обязательства.
Всеобщая декларация прав человека (ВДНЯ), основной документ о правах человека, принятый Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 году, защищает право на свободу выражения убеждений в следующей формулировке статьи 19:
«Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».
В ноябре 2005 года Казахстан ратифицировал Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП) — договор Организации Объединенных Наций, имеющий обязательную юридическую силу. В этой связи заметим, что и МПГПП гарантирует право на выражение мнения, которое раскрывается в тексте статьи 19:
«1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.
2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».
В этом контексте напоминаем, что часть 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан торжественно заявляет:
«Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона».
Говоря о документах, принятых ООН, нельзя обойти вниманием резолюцию 59 (I), которая была принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций еще на своей первой сессии в 1946 году. Указанный акт, касаясь свободы информации в самом широком смысле, гласит:
«Свобода информации является фундаментальным правом человека и критерием всех остальных свобод, которым посвящена деятельность Организации Объединенных Наций».
Под свободой информации в данной и во всех последующих резолюциях высший орган ООН понимал «право повсеместно и беспрепятственно передавать и опубликовывать информационные сведения» во имя мира и мирового прогресса. Основным принципом свободы информации с точки зрения этой резолюции ООН «является моральная обязанность стремиться к выявлению объективных фактов и к распространению информации без злостных намерений». Таким образом, как следует из резолюции 59 (I), свобода информации имеет основополагающее значение сама по себе, а также служит основой для осуществления всех других прав.
Для контроля за надлежащим соблюдением Международного пакта о гражданских и политических правах действует Комитет по правам человека, заседающий в
«Право на свободу выражения мнения имеет важнейшее значение в любом демократическом обществе».
Свободные СМИ, как подчеркивал Комитет Организации Объединенных Наций по правам человека, играют существенную роль в политическом процессе:
«Свободный обмен информацией и мнениями по государственным и политическим вопросам между гражданами, кандидатами и избранными представителями, имеет исключительно важное значение. Это предполагает свободную печать и другие СМИ, имеющие возможность высказываться по вопросам общественной значимости без цензуры или ограничений и информировать общественное мнение».
Заявлениями такого рода изобилуют также прецедентные для международного права и установления стандартов решения судов по правам человека повсюду в мире. Европейский суд по правам человека, например, указал, что «свобода выражения мнения является одной из основных составляющих (демократического) общества и необходимым условием для его прогресса, а также для развития каждого человека». Как отмечается в этом положении, свобода выражения мнения имеет основополагающее значение как сама по себе, так и в качестве основы для всех других прав человека. Полноценная демократия возможна только в обществах, где допускается и гарантируется свободный поток информации и идей. Помимо этого, свобода выражения мнения имеет решающее значение для выявления и изобличения нарушений этого и иных прав человека и борьбы с такими нарушениями.
Созданный для контроля за соблюдением Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейский суд по правам человека неизменно подчеркивает «исключительную роль прессы в правовом государстве». Он, в частности, отмечал:
«Свобода печати дает общественности непревзойденный инструмент, позволяющий ей знакомиться со своими политическими лидерами и получать представление об их идеях и позициях. В частности, она позволяет политикам размышлять и высказывать свою точку зрения по вопросам, заботящим общественное мнение; таким образом, все получают возможность участвовать в свободной политической дискуссии, которая находится в самом центре концепции демократического общества».
В свою очередь, заокеанский аналог ЕСПЧ — Межамериканский суд по правам человека — констатировал:
«Именно средства массовой информации претворяют в жизнь свободу выражения мнения».
Европейский суд по правам человека также заявлял, что на СМИ лежит обязанность распространения информации и идей, касающихся всех сфер общественных интересов:
«Хотя пресса и не должна преступать границы, установленные для (защиты интересов, изложенных в статье 10(2)… на нее, тем не менее, возложена миссия по распространению информации и идей, представляющих общественный интерес; если на прессе лежит задача распространять такую информацию и идеи, то общественность, со своей стороны, имеет право на их получение. В противном случае пресса не смогла бы выполнять свою основную функцию «сторожевого пса общественных интересов».1
1.2. Обязательства государств-участников ОБСЕ в отношении свободы СМИ
Право на свободное выражение своего мнения неразрывно связано с правом на свободу массовой информации. Свобода массовой информации гарантируется различными документами ОБСЕ, которые подписала Республика Казахстан при вступлении в ОБСЕ.
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе — крупнейшая региональная организация по безопасности, в состав которой входят 56 государств Европы, Азии и Северной Америки. Основываясь на Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975), организация ставит перед собой задачи вскрытия возможности возникновения конфликтов, их предотвращения, урегулирования и ликвидации последствий. К основным средствам обеспечения безопасности и решения основных задач организации относятся защита прав человека; развитие демократических институтов; мониторинг выборов.
Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в Хельсинки заявляет, что:
«государства-участники будут действовать в соответствии с целями и принципами… Всеобщей декларации прав человека».
Заключительный документ копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ провозглашает, что:
«государства-участники будут уважать права человека и основные свободы, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений, для всех, без различия расы, пола, языка и религии. Они будут поощрять, и развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных и других прав и свобод, которые все вытекают из достоинства, присущего человеческой личности, и являются существенными для ее свободного и полного развития».
Здесь (пункт 9.1) также указывается на подтверждение государствами-участниками ОБСЕ того, что:
«каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения… Это право включает свободу придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ. Осуществление этого права может быть предметом лишь таких ограничений, которые предписаны законом и соответствуют международным стандартам».
В Хартии европейской безопасности ОБСЕ (1999) говорится:
«Мы вновь подтверждаем значение независимых средств массовой информации и свободных потоков информации, а также доступа общественности к информации. Мы берем на себя обязательство предпринять все необходимые меры по созданию необходимой основы для функционирования свободных и независимых средств массовой информации и беспрепятственного трансграничного и внутригосударственного потоков информации, которые мы считаем важнейшим компонентом любого демократического, свободного и открытого общества».
Наконец, на Московском совещании Конференции СБСЕ по человеческому измерению (октябрь 1991 г.) государства-участники однозначно согласились с тем, что они:
«вновь подтверждают право на свободу выражения своего мнения, включая право на общение и право средств информации собирать, передавать и распространять информацию, новости и мнения. Любые ограничения, касающиеся осуществления этого права, будут предусматриваться законом и соответствовать международным стандартам. Они признают далее, что независимые средства информации являются важнейшим условием для свободного и открытого общества и ответственных за свои действия государственных систем и играют особую роль в деле охраны прав человека и основных свобод».
В документе Московского совещания также сказано, что государства-участники ОБСЕ:
«считают, что средства печати и телерадиовещания на их территории должны иметь неограниченный доступ к иностранным источникам новостей и информационным службам. Общественность будет пользоваться аналогичной свободой получения и передачи информации и идей без вмешательства со стороны государственных властей, независимо от границ, в том числе через иностранные публикации и программы телерадиовещания. Любые ограничения в осуществлении этого права будут устанавливаться законом и соответствовать международным стандартам».
Применительно к предмету регулирования комментируемого Законопроекта считаем важным специально напомнить о том, что в Итоговом документе «Сотрудничество в гуманитарных и иных областях» Венской встречи СБСЕ (1986) государства-участники также взяли на себя обязательство (п. 35)
«использовать все возможности, предоставляемые современными средствами связи… для обеспечения более свободного и более широкого распространения всех форм информации».
В этой связи значение также имеет одобренное Советом министров государств-участников ОБСЕ на встрече в Софии (2004) Решение Постоянного Совета ОБСЕ «Содействие толерантности и свободе СМИ в интернете» (№633), в котором Постоянный совет, «вновь подтверждая важность всестороннего уважения права на свободу мнений и свободу выражения, включая свободу искать, получать и распространять информацию, которые жизненно важны для демократии и фактически укрепляются интернетом, постановляет:
(1) Государствам-участникам следует предпринять меры к тому, чтобы интернет оставался открытым и общедоступным форумом, обеспечивающим свободу мнений и свободу выражения, закрепленные во Всеобщей декларации прав человека«.
В связи с вытекающим из вышесказанного обязательства Республики Казахстан в отношении того, что любые законные ограничения права на свободу выражения мнения, включая право СМИ собирать, передавать и распространять информацию и мнения, должны соответствовать международным стандартам, хотелось бы напомнить об этих общепризнанных нормах и принципах международного права.
1.3. Допустимые ограничения свободы выражения мнения
Бесспорно, что право на свободу выражения мнений не является абсолютным: в определенных немногочисленных обстоятельствах оно может подвергаться ограничениям. Однако в силу основополагающего характера этого права ограничения должны быть точными и четко определенными в соответствии с принципами правового государства.
Более того, ограничения должны преследовать законные цели и быть необходимым в демократическом обществе.
Право не может быть ограничено только
«Свобода выражения мнения применима не только к «информации» или «идеям», которые встречаются благосклонно или рассматриваются как безобидные либо нейтральные, но и в отношении тех, которые задевают, шокируют или беспокоят государство или какую-либо часть населения. Таковы требования плюрализма, терпимости и либерализма, без которых нет «демократического общества».
Впрочем, пределы, в которых допустимы законные ограничения свободы выражения мнений, установлены и в пункте 3 цитируемой выше статьи 19 МПГПП:
«Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
a) для уважения прав и репутации других лиц;
b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения».
Заметим, что речь идет не о необходимости, обязанности государств устанавливать соответствующие ограничения указанной свободы, а лишь о допустимости, возможности это делать при соблюдении определенных условий. Эта норма интерпретируется как установление тройственного критерия, требующего, чтобы любые ограничения были: 1) предписаны законом, 2) преследовали законную цель и 3) необходимыми в демократическом обществе. Этот международный стандарт подразумевает и то, что расплывчатые или нечетко сформулированные ограничения или ограничения, оставляющие чрезмерную свободу действий, несовместимы с правом на свободу выражения мнения.
Если происходит вмешательство права в свободу массовой информации, то оно должно преследовать одну из целей, перечисленных в статье 19(3); этот перечень является исчерпывающим, и, следовательно, вмешательство, не связанное ни с одной из указанных целей, представляет собой нарушение статьи 19 этого пакта. Вмешательство должно быть также «необходимым» для достижения одной из этих целей. Слово «необходимый» в данном контексте имеет особое значение. Оно означает, что для вмешательства должна существовать «насущная общественная потребность»; что причины, приводимые государством в качестве обоснования вмешательства, должны быть «относящимися к делу и достаточными» и что государство должно показать, что вмешательство соразмерно преследуемой цели. Как заявил Комитет ООН по правам человека, «требование о необходимости предполагает наличие элемента соразмерности в том смысле, что масштаб ограничения свободы выражения мнения должен быть соразмерным с той ценностью, на защиту которой направлено данное ограничение». Вводимые с соблюдением указанных условий ограничения должны быть пропорциональны преследуемой законной цели.
В этой связи напомним, что статья 39 Конституции Республики Казахстан гласит:
«1. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.
2. Признаются неконституционными любые действия, способные нарушить межнациональное согласие.
3. Не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам».
В свою очередь, статья 20 Конституции Казахстана защищает право на свободу выражения мнений и информации следующим образом:
«1. Свобода слова и творчества гарантируется. Цензура запрещается.
2. Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, определяется законом.
3. Не допускаются пропаганда или агитация насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия».
1.4. Регулирование деятельности СМИ
В целях защиты права на свободу выражения мнения крайне важно, чтобы СМИ имели возможность осуществлять свою деятельность вне зависимости от государственного контроля. Это обеспечивает их функционирование в качестве «сторожевого пса общества» и доступ населения к широкому спектру мнений, особенно по вопросам, затрагивающим общественные интересы. Таким образом, первоочередной целью регулирования деятельности средств массовой информации в демократическом обществе должно быть содействие развитию независимых и плюралистических СМИ, обеспечивающее тем самым осуществление права населения получать информацию из разнообразных источников.
Статья 2 МПГПП возлагает на государства обязанность «принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте». Это означает, что от государств требуется не только воздерживаться от нарушения прав, но и принимать позитивные меры для обеспечения уважения прав, в том числе права на свободу выражения мнения. Фактически государства обязаны создавать условия, в которых могут развиваться разнообразные, независимые средства массовой информации, обеспечивающие тем самым право населения на информацию.
Важный аспект позитивных обязательств государств по содействию свободе выражения мнения и свободе средств массовой информации состоит в необходимости развития плюрализма внутри СМИ и обеспечения равного доступа к СМИ для всех. Европейский суд по правам человека отмечал: «Распространение информации и идей, затрагивающих общие интересы… может успешно осуществляться только на основе принципа плюрализма». Межамериканский суд по правам человека заявил, что свобода выражения мнения требует, чтобы «средства распространения информации были потенциально открыты для всех без какой-либо дискриминации или, точнее, что не должно быть лиц и групп, лишенных доступа к таким средствам».
Обязательство содействовать развитию плюрализма также подразумевает, что не должно существовать системы регистрации (обязательной постановки на учет) средств массовой информации, поскольку она легко может стать объектом злоупотреблений в целях подавления свободы СМИ. В Совместной декларации, с которой выступили в декабре 2003 года Специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросу о праве на свободу убеждений и их свободного выражения, Представитель ОБСЕ по вопросу свободы СМИ и Специальный докладчик Организации американских государств (ОАГ) по вопросу о праве на свободу выражения мнения, отмечается:
«Требование о специальной регистрации, предъявляемое к печатным СМИ, является излишним, ведет к злоупотреблениям и должно быть отменено. В первую очередь вызывают сомнение системы регистрации, допускающие отказ в регистрации по собственному усмотрению, в которых предусмотрены материально-правовые условия в отношении печатных СМИ, или которые контролируются органами, зависимыми от государственной власти».
В связи с этим заметим, что сегодня общепризнано: любые государственные органы, наделенные полномочиями по регулированию в области СМИ или телекоммуникаций (в т.ч. интернета), должны быть полностью независимы от правительства и защищены от вмешательства со стороны политических и деловых кругов. В противном случае система регулирования СМИ легко может стать предметом злоупотребления в политических или коммерческих целях. Три специальных представителя отмечали:
«Все государственные органы, осуществляющие официальные полномочия по регулированию СМИ, должны быть защищены от вмешательства, особенно политического или экономического характера, в том числе посредством порядка назначения его членов, который должен быть прозрачным, открытым для участия общественности и не контролируемым какой-либо конкретной политической партией».
Практика регистрации СМИ была специально осуждена в резолюции «Преследования прессы в Республике Беларусь», принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) в 2004 году. Более того, впервые в документе столь высокого уровня было заявлено, что регистрация СМИ в принципе противоречит положениям ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека. Совет Европы усмотрел в этом нарушение «фундаментального принципа разделения властей между исполнительной и судебной властями и противоречие статье 10 Европейской Конвенции», потребовав изменить соответствующие статьи закона о СМИ.
Парламентская Ассамблея признает необходимым, чтобы ряд принципов в отношении свободы СМИ соблюдались в каждом демократическом обществе. Список таких принципов предлагает Резолюция №1636 (2008) ПАСЕ «Индикаторы СМИ в демократическом обществе». Этот список помогает объективно проанализировать состояние среды для СМИ в том или ином государстве с точки зрения соблюдения свободы СМИ и с целью определить проблемные вопросы и потенциальные отставания. Это позволяет государствам вести дискуссию на европейском уровне в отношении возможных действий по решению таких проблем. Парламентская Ассамблея в своей резолюции предлагает национальным парламентам регулярно проводить объективный и сравнительный анализ с целью выявления недостатков в законодательстве и политике СМИ и принятия необходимых мер по их исправлению. В контексте анализируемых поправок обращаем внимание на следующий из числа основных принципов:
«8.17. Государство не должно ограничивать доступ к иностранной прессе или электронным СМИ, включая интернет…».
II. Анализ проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей»
Законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей» был внесен 5 января 2009 года в Мажилис (нижнюю палату Парламента РК) правительством Казахстана.
Анализируемый законопроект содержит две статьи, причем статья 1 состоит из 12 пунктов. Ниже приводятся комментарии с соответствующими рекомендациями по приближению текста законопроекта к международным обязательствам Республики Казахстан, общепризнанным международным стандартам права на свободу выражения мнения. При этом обращаем внимание на высказанные ранее замечания Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации в отношении предлагаемых изменений законодательства Казахстана о СМИ.
2.1. Сфера действия Закона и понятие «интернет-ресурса»
Законопроект изменяет по всему тексту Закона РК «О средствах массовой информации» и других законов понятие
В свою очередь, вносимая в Закон РК от 11 января 2007 года «Об информатизации» поправка (в ст. 1, пп. 15) раскрывает понятие «интернет-ресурс» как «электронный информационный ресурс, технология его ведения и/или использования, информационно-коммуникационная сеть, функционирующие на основе открытых технологий, а также организационной структуры, обеспечивающей информационное взаимодействие».
В обосновании к этой норме авторы Законопроекта, в частности, указывают:
«Предлагаемое понятие «интернет-ресурс» поглощает понятие «
Действующее понятие
Также предлагаемое понятие «интернет-ресурс» сформулировано с учетом прогноза дальнейшего развития интернет-технологий. Таким образом, актуальность понятия будет сохраняться в течение
В соответствии с поправками в Закон «Об информатизации» в целях корреспонденции понятийного аппарата позднее будут внесены поправки в Закон «О СМИ». Это, в свою очередь, позволит подвести интернет-ресурсы под действие Закона «О СМИ».
На наш взгляд, данная позиция не лишена серьезных недостатков. Тот факт, что портал, форум, блог, чат представляют собой интернет-ресурс, сомнений не вызывает. Вызывает сомнения и опасения то, что форум, блог, чат и др. интернет-ресурсы Законопроект предлагает приравнять к средствам массовой информации со всеми вытекающими последствиями. При этом мы отмечаем, что постановки на учет для интернет-ресурсов не предполагается (само по себе — позитивная мера), что означает, среди прочего, свободу государства объявлять средством массовой информации любой интернет-ресурс. Речь идет, в таком случае, о том, что к форуму, блогу, чату и т.п. будут применяться требования и ограничения, установленные в Законе РК «О СМИ» и других актах законодательства Республики Казахстан для средств массовой информации.
Подобного рода требования и ограничения были в свое время установлены в законодательстве Казахстана о массовой информации в силу особого влияния и распространенности СМИ в обществе. Слово, произнесенное в
Статистические данные Международного союза электросвязи (ITU) позволяют нам усомниться в том, что уровень распространения интернета в Казахстане равен или приближается к уровню распространения в стране традиционных СМИ. Учтем также, что отношение граждан к сообщениям и заявлениям в интернете обычно гораздо более скептическое, чем к надежным в смысле источников информации и качественным в смысле обработки сообщений
Авторы Законопроекта, как сказано в их объяснении, пытаются «подвести интернет-ресурсы под действие Закона «О СМИ». По сути, насильственное придание авторам блогов и замечаний в чатах статуса журналиста, а всем интернет-ресурсам — статуса СМИ — приведет к неоправданному характером самих ресурсов ограничению свободы выражения мнения в интернете, что противоречит обязательствам Казахстана как члена ОБСЕ (см. часть 1). С другой стороны, приравнивание казахстанской журналистики к блоггерству и чату повлечет за собой выхолащивание профессионализма, размывание стандартов работы, полный отказ от саморегулирования и, в конце концов, снижение социальной ответственности и роли традиционных СМИ в обществе. Все это неминуемо ведет к уменьшению свободы СМИ в Казахстане.
Рекомендации:
— Необходимо отказаться от автоматического распространения на все интернет-ресурсы статуса СМИ.
— Необходимо установить четкие критерии того, какие интернет-ресурсы могут являться средствами массовой информации, а какие нет.
— Рекомендуется сохранить право интернет-ресурса самостоятельно признавать или не признавать за собой статус СМИ.
2.2. Приостановление и прекращение выпуска СМИ
Согласно Пояснительной записке, основной целью Законопроекта является законодательное закрепление норм, регулирующих отношения, связанные с распространением информации на территории Республики Казахстан посредством информационно-коммуникационных сетей. Однако на практике Законопроект выходит за рамки этой цели и предполагает ограничение свободы не только интернет-ресурсов, но и традиционных в нашем понимании средств массовой информации.
Так, Законопроект предлагает расширить список оснований для приостановления или прекращения выпуска средства массовой информации либо распространения продукции средства массовой информации в тексте статьи 13 Закона РК «О СМИ».
Вносимая правка в статью 13 (пункт 3 и 4) Закона «О средствах массовой информации» сохраняет ряд расплывчатых ограничений относительно того, что может быть опубликовано, а также вводит новые, порой не менее сомнительные с точки зрения международных обязательств страны, Конституции РК и общепринятого стандарта ясности и недвусмысленности правовых норм. К ним относятся обязательство не пропагандировать «подрыв» безопасности государства или нарушения целостности Казахстана, запрет агитации «принуждения» к участию или отказу от участия в забастовке. Запрет пропаганды или агитации «культа» жестокости и насилия хотя и дублирует норму ст. 20 Конституции РК, также не получил достаточного для его ясного понимания толкования в законе.
Вводимый в п. 3 ст. 13 запрет проведения агитации нарушения законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций, возможно, противоречит статье 32 Конституции РК, которая гласит:
«Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц».
Раз в вводимом ограничении речь идет о запрете агитации нарушения не права на собрания, а нарушения порядка организации и проведения мирных собраний и т.п., обычно вводимого органами местного управления, то вызывает сомнения необходимость столь сурового ограничения свободы СМИ призывать к осуществлению важнейшего конституционного права граждан на мирные собрания, митинги, шествия и т.п., пусть и с нарушением административных ограничений этого права.
В этой связи вызывает также сомнения необходимость введения нормы в текст статьи 2 пункта 4, в соответствии с которой «не допускается использование средства массовой информации в целях совершения административных правонарушений либо уголовно-наказуемых деяний». Эта норма, по сути, вводит запрет на использование СМИ и интернет-ресурсов в целях нарушения любой нормы Кодекса Республики Казахстан от 30.01.2001
Многие ограничения в проекте закона не отвечают критериям международного права. Например, запрещение распространения сведений, составляющих государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, должно допускать публикацию таких материалов, если это отвечает общественным интересам, например, когда они разоблачают коррупцию. В связи с этим обращаем внимание на письмо, которое Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации Миклош Харашти направил 28 января 2009 года министру иностранных дел РК Марату Тажину и министру культуры и информации Мухтару Куль-Мухаммеду. В нем, среди прочего, сказано, что уголовная ответственность журналистов за сохранение в тайне государственных секретов должна быть отменена. Тем более не должно быть столь серьезной ответственности у всего средства массовой информации.
Законопроект предлагает добавить в тексте п. 1 статьи 13 Закона РК «О СМИ» Генерального прокурора РК к числу субъектов, способных приостановить выпуск средства массовой информации либо распространение продукции средства массовой информации (с последующим обращением в суд). Обоснование не объясняет, чем существующая сегодня процедура, когда приостановление либо прекращение выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации возможно по решению собственника или суда, не удовлетворяет Правительство РК, в чем она «пробуксовывает». Нам не известны случаи, когда власти желали приостановить (прекратить) деятельность СМИ по ст. 13 Закона «О СМИ», но не смогли этого добиться. В силу этих причин, расширение числа субъектов представляется неоправданным ограничением свободы массовой информации в Казахстане.
Вновь серьезные сомнения вызывает сама необходимость существования такой формы ответственности СМИ, как приостановление (прекращение) выпуска средства массовой информации либо распространения продукции средства массовой информации. Ту или иную ответственность за нарушения закона могут нести и несут журналисты, главный редактор, собственник СМИ, организация СМИ, однако эта ответственность должна быть справедливой и пропорциональной правонарушению. Закрытие СМИ является чрезмерной формой ответственности. В связи с этим вновь обращаем внимание на письмо, которое Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации Миклош Харасти направил 28 января 2009 года министру иностранных дел РК Марату Тажину и министру культуры и информации Мухтару Куль-Мухаммеду. В нем, среди прочего, сказано, что использование такой формы наказания должно быть отменено. Насильственное прекращение (приостановка) деятельности СМИ, пусть и по решению суда, представляет собой недопустимую в демократическом обществе процедуру.
Рекомендации:
— Пересмотреть все ограничения в Законопроекте с точки зрения соблюдения норм международного права в отношении свободы слова. Ограничить объем статьи 13 Законопроекта рамками части 3 статьи 20 Конституции Республики Казахстан.
— Отменить такие формы ответственности СМИ за нарушение законодательства, как приостановление и прекращение деятельности.
2.3. Право на доступ к иностранным СМИ и интернет-ресурсам
Законопроект вносит изменения в Гражданский процессуальный кодекс РК, устанавливая процедуру признания «продукции иностранного средства массовой информации, распространяемой на территории Республики Казахстан, содержащей информацию, противоречащую законодательным актам Республики Казахстан, незаконной». Предусматривается особое судебное производство (без участия представителя ответчика) по ограничению информации, размещенной на зарубежных интернет-ресурсах.
В соответствии с новой статьей
Вступившее в законную силу решение суда направляется в уполномоченные органы в пределах их компетенции».
Это предполагает дальнейшее блокирование доступа с территории Казахстана зарубежных интернет-сайтов. В статью 21 Закона «Об информатизации» предлагаются следующие дополнения:
«3. В случае признания судом информации, распространяемой по информационно-коммуникационным сетям, противоречащей требованиям настоящего Закона и других законодательных актов, уполномоченные государственные органы, операторы связи, собственники интернет-ресурсов обязаны приостановить либо прекратить распространение на территории Республики Казахстан продукции средства массовой информации либо выпуск средства массовой информации.
4. Решение суда о приостановлении распространения продукции средства массовой информации либо выпуска средства массовой информации, когда средством массовой информации является интернет-ресурс, влечет запрет на использование доменного имени с тем же или дублирующим названием на срок не более 3 месяцев.
Решение суда о прекращении распространения продукции средства массовой информации либо выпуска средства массовой информации, когда средством массовой информации является интернет-ресурс, влечет отмену регистрации доменного имени и запрет на использование в течение 1 года доменного имени с тем же или дублирующим названием, регистрация которого ранее отменена решением суда».
С учетом размытости самих критериев незаконного содержания материалов СМИ (см. выше), введение подобных ограничений способно принести ущерб международным обязательствам Казахстана как участника ОБСЕ.
Хотелось бы напомнить, что по Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе Республика Казахстан взяла на себя обязательство «облегчать более свободное и широкое распространение всех форм информации, поощрять сотрудничество в области информации и обмен информацией с другими странами». Мы высказываем сомнение в том, что указанные нормы Законопроекта содействуют цели, зафиксированной в международном договоре Республики Казахстан.
Рекомендации:
— Отменить нормы о запрете доступа к иностранным интернет-ресурсам с территории Казахстана.
— Восстановить право граждан на беспрепятственный доступ к сообщениям зарубежных СМИ.
Комментарии