Электронный первопроходец

На примере Министерства финансов мы через несколько лет сможем увидеть, как использование информационных технологий способно улучшить госуправление.

Идея создать в Министерстве финансов единую ИТ-платформу, которая пронизывала бы насквозь все ведомство, возникла еще в середине двухтысячных, когда в стране громко заговорили об электронном правительстве. Но первое реальное «электронное министерство» появляется на наших глазах только сейчас.

Комплекс дешевле

К 2008 году отдельные системы внутри Минфина уже существовали. Первый ИТ-департамент возник здесь еще в 80-х, при КазССР. Он создавал собственное программное обеспечение, обеспечивал работу баз данных и т.д. Многие комитеты Минфина в 2000-х уже использовали те или иные ИТ-решения, либо промышленные, либо сторонних разработчиков. «Отчеты уже давно никто не собирает, что называется, на коленке. В Минфине, в акиматах работает ПО, которое называется «Мониторинг бюджетного процесса» (МБП), — рассказывает Юлия Степанцова, управляющий директор по производству ТОО «ЦЭК», которое занимается внедрением новой системы. — Однако, например, загрузка данных в МБП происходит с помощью таблиц в Excel. Этот софт в целом морально устарел». То же можно сказать и о части тех сорока с лишним ИТ-систем, которые используются в министерстве. При этом все они работают отдельно друг от друга. Исторически это объясняется тем, что Министерство финансов в свое время объединило в себе несколько отдельных ведомств, каждое из которых прежде само строило для себя ИТ-инфраструктуру.

В 2008 году Минфин определился с интегратором для будущей системы — им стал уже упоминавшийся «Центр электронной коммерции» (ЦЭК), который для того же министерства занимается разработкой и техподдержкой портала электронных госзакупок. В разработанном технико-экономическом обосновании проекта говорилось, в чем смысл и цель создания единой ИТ-инфраструктуры для Минфина и как эта цель может быть достигнута. В частности в ТЭО рассматривалось два подхода к реализации проекта. Первый — интеграционный. Его суть состоит в том, чтобы срастить существующие системы в единое целое, одновременно проводя усовершенствования, базирующиеся на мировой практике. Второй метод — комплексный, когда создается одно ядро системы, к которому затем подключаются уже отдельные элементы.

Из ТЭО стало ясно, что оба подхода имеют право на жизнь. Однако у интеграции были свои минусы. Во-первых, не все имеющиеся системы реализованы на достаточно современных платформах, некоторым уже 10—15 лет, и они просто технически не способны обмениваться данными с другими системами. Во-вторых, если выбирать интеграцию, пришлось бы и дальше отдельно сопровождать все 45 систем плюс новую объединяющую их платформу. Преимущество комплексного подхода в том, что здесь идет так называемая бесшовная интеграция сквозных процессов. И поддержки требует хотя и большая, но одна система. Есть расчеты, которые доказывают, что стоимость владения одной большой системой ниже, чем множеством маленьких. «Е-Минфин» только за счет такой экономии окупится за короткий срок.

Суперсистема

ТЭО изучили не только в Минфине, но и в Министерстве экономики, а также Министерстве связи и информации. В итоге был выбран комплексный подход, правда, с некоторыми исключениями. Стало ясно, что заменить сразу все системы и внедрить одну огромную суперсистему вместо них — это слишком дорого и во многих случаях нецелесообразно. Допустим, налоговый и таможенный комитеты сейчас занимаются при поддержке Всемирного банка перестройкой своих бизнес-процессов, что увязывается с разработкой соответствующих ИТ-решений для них. Но часть элементов большой системы, таких как управление персоналом, например, будет использоваться во всех комитетах министерства. К тому же системы, которые остаются, «научат» обмениваться любыми данными с «е-Минфином».

Абсолютным идеалом для сторонников электронного правительства является единая система вообще в государстве. Однако этот идеал недостижим. «Мы много изучали зарубежный опыт, но нигде не увидели такого, чтобы было одно государство и одна ИТ-система в нем, — говорит председатель правления центра Султанжан Ахметов. — Это нигде не реализовано. У нас, например, будет такой элемент, как облачная бухгалтерия, и все госорганы будут обязаны работать именно в ней. Однако никто не мешает, например, Минздраву создать отдельную ИТ-систему управления больницами».

Предполагается, что с помощью «е-Минфина» удастся достичь следующих выгод. Снизить коррупцию за счет снижения контакта граждан и компаний с чиновниками. Одновременно радикально повысить оперативность и качество оказания услуг. Увеличить эффективность работы самого министерства за счет тотальной автоматизации рутинных процессов. Благодаря «е-Минфину» возникнет единое информационное пространство — получить нужную информацию станет проще, данных для анализа — больше. Количество использующихся ИТ-систем сократится до шестнадцати, причем они будут интегрированы друг с другом. Этот список далеко не исчерпывающий — плюсов ожидается еще много.

Стержневым процессом в Минфине, разумеется, является формирование и расходование государственного бюджета. Собственно, в этом корневая функция данного госоргана и заключается. «Комплексный подход предполагает, что в рамках обеспечения и исполнения бюджета выявляются сквозные процессы и ведется их автоматизация, — говорит г-жа Степанцова. — Нужно добиться, чтобы начиная от налогового или таможенного комитета, от комитета госимущества шел один непрерывный процесс, начиная от попадания денег в доход бюджета вплоть до расходования средств». Когда все будет отстроено, отчет об эффективности использования бюджетных средств будет формироваться в режиме онлайн, и его сможет увидеть любой желающий. Допустим, пять лет назад Министерству здравоохранения выделили столько-то миллиардов на повышение качества услуг. Благодаря «е-Минфину» можно будет увидеть долгосрочный эффект от этих инвестиций. И если есть база для сравнения, например, по другим странам, то проанализировать результат. По тем же вложениям в здравоохранение можно посмотреть, насколько в среднем уменьшает заболеваемость тысяча инвестированных долларов, допустим, в ЕС и в Казахстане.

Точка сборки

Поставщика программного обеспечения для системы выбирали долго и в конце концов остановились на немецкой фирме SAP. Министерство одним из условий для интегратора поставило то, чтобы разработчик ПО обязательного произвел оценку качества проекта и архитектурного контроля системы, которая появится на свет.

«Системные компоненты — это ядро Минфина — мы оставим за собой, — рассказывает управляющий директор ЦЭК. — А по функциональным направлениям, конечно, будем привлекать другие ИТ-компании. Мы формируем требования к системе, проектируем ее. Одно из требований Минфина — чтобы в проектную группу входили только квалифицированные управленцы, сертифицированные одной из авторитетных международных ассоциаций». ЦЭК будет ставить перед сторонними разработчиками цели, контролировать качество исполнения. То есть нацоператор берет на себя роль интегратора. В его штате есть программисты, но одни они не смогут осилить столь масштабный проект, да и цели такой не стоит.

Существует и внешний контроль качества. Для этих целей привлечена компания Er st&You g. Ее консультанты будут давать свои заключения и рекомендации при прохождении каждого этапа.

В рамках «е-Минфина» уже в 2010 году был запущен веб-портал, создано единое хранилище данных и интеграционная шина для существующих систем — теперь они могут взаимодействовать друг с другом. В этом году на новую ИТ-систему «пересели» отдел кадров и бухгалтерия министерства. В следующем году управление государственными заимствованиями также перейдет на электронный формат. Комитет финансового контроля получил новые ИТ-инструменты для своей работы, в частности для оценки рисков. По плану в следующем году управление государственной собственностью будет переведено на электронный формат. Выдачу лицензий аудиторам также планируется осуществлять через интернет. Управление активами несостоятельных должников начнет осуществляться также с помощью системы. Бюджетные заявки всеми уровнями власти будут подаваться также через единый портал. Юристы министерства получат свое ИТ-решение. Формирование и мониторинг исполнения стратегического плана МФ также будет вестись с помощью платформы.

Спецэффекты

«Одним из эффектов от внедрения должно стать сокращение трудозатрат, связанных с обработкой информации, — говорит заместитель председателя правления Центра электронной коммерции Евгений Теремов. — У сотрудников станет больше аналитической работы, работы по принятию качественных решений, а вот количество рутинного труда уменьшится. Например, не надо будет вводить одни и те же данные несколько раз, поскольку они будут браться из одного хранилища и в случае изменений помещаться туда же. Не нужно будет переносить данные из системы в систему, поскольку все они теперь взаимодействуют друг с другом».

Яркий пример того, как кардинально изменится работа министерства после появления «е-Минфина» — это нововведения в комитете финансового контроля. Этот орган следит за финансовой дисциплиной и эффективностью исполнения бюджета и в том числе выявляет коррупционные правонарушения. Пока ревизоры «вслепую» выезжают на места и проводят ревизии. Теперь они будут анализировать документацию, находясь в центральном офисе. Больше того, система сама будет подсказывать им, где искать нарушителей. Соответственно, эффективность проверок возрастет, и это на фоне роста производительности их труда. Произойдет экономия бюджетных средств за счет снижения трудозатрат. В то же время чем больше коррупционеров будет выявлено — тем больше денег вернется в бюджет.

Комитет по работе с несостоятельными должниками получит свои инструменты. Сейчас, если компания объявляет себя банкротом, в очередь выстраивается огромная очередь ее кредиторов, назначается исполнитель, который распределяет эти долги. Оценивается имущество компании. Потом объявляется аукцион. Сообщения о нем, однако, часто печатаются в малопопулярных газетах мелким шрифтом. В результате о торгах просто мало кто знает. «Нередко, даже если имущество дорогое, оно почему-то продается за бесценок. Теперь, чтобы исключить такого рода вещи, продажа имущества банкротов должна вестись через электронный аукцион. И активы сможет купить любой желающий — любое юридическое или физическое лицо, — рассказывает Юлия Степанцова. — Применяться будут те же механизмы, что и при электронных госзакупках».

В министерство можно будет официально обращаться через сайт, причем если письмо будет заверено электронной цифровой подписью, оно получит входящий номер и на него должны будут ответить так же, как и на бумажный официальный запрос.

Эффект от интеграции систем с помощью общей шины можно проиллюстрировать следующим примером. Сейчас, если вы оплачиваете какой-либо налог, информация об этом в базе Налогового комитета появляется лишь спустя несколько дней, так как деньги из банка попадают не в НК, а в казначейство. Автовладельцы, например, очень удивляются тому, что к налоговому инспектору приходится нести квитанцию об оплате налога, чтобы тот выдал справку об отсутствии задолженности. Теперь казначейство будет передавать информацию в НК мгновенно. В целом можно говорить о том, что скорость оказания услуг, которые предоставляет Министерство финансов, вырастет.

Степень сжатия

Основной риск проекта — это сжатые сроки. В следующем году в эксплуатацию будет запущено 7 подсистем. В 2013-м ЦЭКу предстоит стартовать еще 8 подсистем. Это огромный объем работ. Подобные системы обычно внедряются в течение 5—10 лет, очень плавно. Министерство отвело на эти изменения два с половиной года. С другой стороны, за пять лет системы успевают устареть, подойти к окончанию своего жизненного цикла. Так что по завершении внедрения приходится начинать все заново. В случае «е-Минфина» этого опасаться явно не стоит.

Минфин — пионер информатизации, и после завершения проекта в самом этом госоргане станет больше порядка. А это означает больше порядка в управлении государственными деньгами. Нетрудно догадаться, что на первопроходца будут внимательно смотреть остальные ведомства. Ведь им предстоит пережить такую же трансформацию в недалеком будущем.