С компьютером не «договоришься»

В следующем году в Казахстане большая часть государственных закупок будет проходить в электронном формате. И чиновники, и поставщики будут работать открыто — даже те, кому это не нравится.

Уже достаточно давно на портале goszakup.gov.kz можно увидеть, что, как, у кого и по каким ценам покупают различные госорганы. Закупки способом ценовых предложений производятся через сайт уже без малого два года. Со следующего года то же самое можно будет сказать о других способах — электронных конкурсах и аукционах.

Переход на электронный формат проведения государственных закупок дает возможность наладить системность в обеспечении госорганов товарами, работами и услугами. Одной из важных целей автоматизации системы закупок также является прозрачность процесса. Понятно, что внедрение «новой» системы вызывает сопротивление со стороны приверженцев «старой», отчасти позволяющей нечестным на руку чиновникам получать нелегальный доход. Но с коррупцией надо бороться волевым способом, государство, имеющее политическую волю в решении этого вопроса, дает возможность развиваться собственной экономике в здоровой среде.

Казахстан, внедряя электронные госзакупки, получает отличный инструмент по борьбе с коррупцией, поскольку он разрывает существующие незаконные связи между поставщиками и потребителями. Так что чиновникам не слишком обремененным моралью и бизнесменам, привыкшим работать по принципу «выиграл-откатил», придется забыть о старых методах и научиться работать честно.

Пока лишь небольшая часть госзакупок проходит в электронном формате, однако в следующем году интернет станет главным посредником в большинстве договоров по государственному обеспечению. Более того, резиденты стран возникающего на наших глазах единого экономического пространства получат доступ к системам госзакупок всех членов союза, что предполагает новые конкурентные отношения в этой среде.

За создание электронной системы в нашей стране отвечает Центр электронной коммерции (ЦЭК). О том, как и зачем внедрялись электронные госзакупки, «Эксперту Казахстан» рассказал председатель правления ЦЭК Султанжан Ахметов.

Когда появился интернет

— Расскажите для начала, как появилась ваша организация?

— ЦЭК был организован в 2004 году под ведомством агентства по государственным закупкам. Основной задачей ЦЭКа была реализация пилотной информационной системы для автоматизации процесса госзакупок. Откровенно говоря, название было дано несколько некорректное, поскольку электронная коммерция — понятие гораздо более широкое и выходящее за рамки того, чем мы занимаемся. Наше направление работы — это именно автоматизация процесса закупок, обеспечение этого сложного процесса с применением ИТ-решений.

Правовая форма много раз менялась. Сейчас мы являемся ТОО, но на следующий год запланировано акционирование. Теперь ведомство будет называться АО «Центр информатизации финансовых систем» — это имя, на наш взгляд, подходит нам больше.

— Когда платформа для электронных торгов все-таки появилась на свет?

— Первая версия возникла практически сразу после создания ЦЭК, полноценно не была развернута в масштабах республики. В этом сложно винить кого-либо — просто необходимая инфраструктура еще не была готова. Например, подобная система требует постоянного соединения с сетью интернет, а в середине двухтысячных доступ к нему был ограничен. Этот сегмент телекома в 2004—2005 годах лишь начинал развиваться. Тот же «Мегалайн» от «Казахтелекома» — услуга, которая позже способствовала массовому распространению интернета по всей стране — тогда подключали только в крупнейших городах. Так что в тот период речь не могла идти о полноценном процессе закупок. По сути, идея такая была, но реализовать ее было нереально.

Поэтому вначале перед ЦЭКом ставились другие задачи. Например, консолидировать у себя планы всех ведомств по государственным закупкам в электронном формате. Это и пыталась делать первая версия системы. Правда, просуществовала она довольно недолго, поскольку была неэффективна. У нас в стране около 23 тысяч государственных структур, ведомств, предприятий и т.п. Та версия системы требовала, чтобы у каждого на компьютере была установлена клиентская часть, чтобы все эти данные стекались затем в единый центр сбора данных — то есть сама архитектура решения была далека от оптимальной. Поэтому от активного продвижения этой пилотной версии системы по сбору планов быстро отказались.

В 2008 году, когда интернет-инфраструктура уже покрывала всю страну, ЦЭК начал реализовывать модель, которая предусматривает создание единого портала, где ведется реестр всех заказчиков — так называемых администраторов бюджетных программ. На том же сайте должен был находиться реестр недобросовестных поставщиков — это был один из важных моментов. В этот список компании попадают на срок до трех лет по решению суда, которые не выполнили взятые на себя обязательства перед государством. И госаппарату просто необходим был такой реестр в электронном формате, чтобы работа велась оперативнее. Когда компания приходила участвовать в закупках, у госучреждений не было информации о том, с кем они имеют дело. Чтобы получить такие данные, нужно было делать специальный запрос в Минфин. Это сильно тормозило весь процесс. ЦЭК такой электронный реестр создал.

Так появился первый прототип системы, который выполнял в основном информационную функцию. На сайте тогда можно было найти список заказчиков, реестр поставщиков и т.д. Эта версия уже представляла из себя нечто более существенное. Параллельно в эти годы готовился новый закон «О госзакупках», в котором легитимной признавалась электронная форма и упоминалась наша компания как оператор.

— Похоже, путь был не таким коротким, как кажется на первый взгляд.

— Реализация пилотной системы электронных торгов была запущена в начале 2008 года. Тогда в компании полностью изменилась парадигма реализации ИТ-проектов, поменялось понимание того, как необходимо реализовывать систему. На тот момент использовался продукт от IBM — «WebSphere», и у компании существовала сильная зависимость от субподрядчиков, которые умели с этой платформой работать. В Центре электронной коммерции тогда в штате состояло всего девять человек (сейчас, для сравнения, около 170. — ЭК), и он выполнял, по сути, посредническую роль: получал деньги от Минфина, передавал задание субподрядчикам, получал результат и т.д. Впоследствии было решено выстроить работу иначе. По нашему мнению, методологический опыт, экспертизу, которую ЦЭК получает в ходе работы с госструктурами, нельзя отдавать на сторону — их нужно накапливать и концентрировать внутри компании, поскольку в этом и состоит наша миссия. Как компания мы ничем практически не владеем, кроме человеческого капитала, глубокого понимания того, как протекает процесс реализации проектов в ИТ-сфере и методологии государственных закупок.

В 2008 году начал формироваться механизм электронных цифровых подписей — ЭЦП — в республиканском масштабе. Было принято решение отказаться от всех субподрядчиков, сделав ставку на собственные кадры, компания стала расширять штат. Так как изучение платформы IBM потребовало бы как минимум нескольких месяцев тренингов для наших специалистов, которых, кстати, предстояло еще набрать, мы вместо этого силами нескольких наших консультантов и программистов написали собственный работающий прототип системы электронных закупок, который был запущен первого апреля 2008 года. Прототип портала прошел презентацию в Министрестве финансов и было получено одобрение на его запуск в пилотном режиме внутри самого ведомства.

Этот момент можно считать новой вехой в истории Центра электронной коммерции. Тогда мы начали регистрировать первых пользователей, но поскольку еще не была полноценно развита система выдачи ЭЦП, первоначально приходилось пользователей подключать к порталу по логину и паролю. Компании приносили нам регистрационный лист, после чего они получали доступ к системе. Количество пользователей было смешным — что-то около 500, а посещений в месяц было порядка тысячи. Для сравнения, сейчас речь идет о более чем 100 тысячах пользователей и порядка 1,5 миллиона посещений в месяц. То есть в день портал регистрирует около 50 тысяч посещений.

Параллельно с этим шли организационные изменения. В конце концов мы стали частью холдинга «Зерде», который работает при Министерстве связи и информации.

Под давлением

— Как участники процесса госзакупок восприняли систему?

— Мы были уверены, и Министерство финансов нас поддержало в том, что систему электронных государственных закупок можно и нужно развивать. Следующим этапом стало расширение использования системы за пределы Минфина. Также в начале 2009 года наши методологи принимали участие в разработке нового закона «О госзакупках», где было «прописано», что закупки методом запроса ценовых предложений, которые мы коротко именуем «ценовками», обязательно должны проводиться исключительно в электронном формате. Получилось так, что 2009 год стал факультативным.

Это понимал Минфин и в первую очередь министр финансов РК Булат Жамишев, чей личный вклад в деле развития системы электронных государственных закупок огромен. В этот период Центр электронной коммерции занимался проведением семинаров, доносил до пользователей, что такое электронные закупки, с каждым областным акиматом Министерство финансов подписало меморандум о том, что не менее 50% «ценовок» будет проведено именно в электронном формате. Можно сказать, что весь 2009 год мы совместными усилиями готовили страну к тому, что в 2010 году электронные закупки методом запроса ценовых предложений станут обязательными. Это делалось не только для того, чтобы избежать шквала вопросов и критики, первостепенной задачей был безболезненный переход к новому формату проведения госзакупок. По моим ощущениям, эта работа была проведена совсем не зря, и результаты, с которыми мы пришли к концу 2011 года, тому подтверждение.

Но даже с буферным 2009 годом начало 2010-го, когда всех обязали проводить закупки методом запроса ценовых предложений, оказалось достаточно сложным как для Министерства финансов, так и для нас. Статистика по использованию системы уже кардинально отличалась от статистики прошлых лет. 2010-й очень много дал нам в плане понимания того, как работать с нашей аудиторией, как готовить ее к нововведениям в сфере информатизации. Сейчас мы обладаем большим опытом и технологиями, которые помогают нам доносить информацию до пользователей. У нас есть, в том числе, онлайн-семинары, мы отшлифовали работу нашей службы технической поддержки и т.д.

На первых порах нас критиковали все, кому не лень. Где-то критика была справедливой, но где-то отдавала чистым популизмом. Причем зачастую она исходила совсем не от тех людей, которые хорошо разбираются в процессе госзаупок. Были и те, кто задавал конкретные вопросы, и, конечно, мы к ним прислушивались. Поначалу неприятия было действительно много. 2011 год уже стал более спокойным.

Нужно понимать, что нашей системой мы обрубили незаконные каналы подпитки. Коррупционеры лишились источника неофициальных доходов. Все стало прозрачным, и обе стороны осознали, что с компьютером не «договоришься».

— Но вы все-таки можете что-нибудь возразить популистам?

— Хорошо, давайте разберемся. Используя общие термины, они говорили о том, что страдает качество, что нельзя было запускать такую систему и т.п. Однако в большинстве случаев вопросы были не к системе как таковой. Если ты решил использовать способ ценового предложения, будь добр, доведи при закупке до поставщика свои требования, которым товар или услуга должны соответствовать. Некоторые выставляли заявку на покупку бумаги, и когда им вместо белой привозили тонкую желтоватую бумагу или несоответствующей плотности, заказчики начинали возмущаться. Но в заявке-то не были прописаны необходимые параметры для поставщика. Он мог и туалетную бумагу привезти — тоже ведь бумага. Чтобы этого избежать, достаточно было просто привести список параметров.

Для стимулирования пользователей к переходу в электронный формат, когда готовились рекомендации для внесения изменений в закон, было предложено снять порог в 4 тысячи МРП по «ценовкам». Прежде это была максимальная сумма, на которую можно было заключить договор этим способом. Главный фактор выбора поставщика при таком методе — цена, и обычно он используется для небольших закупок. Но цель, которую мы преследовали, была благой — стимулировать людей к переходу на электронный формат. Поставщик методом конкурса тратит сейчас 60 дней, чтобы продать что-либо государству, и у него при этом нет гарантии, что продукцию в конце концов купят. В нашей системе методом ценовых предложений чиновник за пять дней, если он правильно определил технические требования по запрашиваемым товарам или услугам, может заключить сделку. Однако переход на электронные торги на первых порах привел к тому, что качество действительно начало страдать. Некоторые, смешно сказать, пытались купить методом «ценовок» строительство транспортных развязок. Понятно, что это явно неадекватно. Чтобы просто проанализировать всю документацию по такому крупному проекту, нужно потратить много времени, и за пять дней тут не уложишься. Через ценовые предложения такие вещи вообще нельзя пропускать — это неправильно.

Также мы всех предупреждали, что поскольку формат электронный, покупатель не видит поставщика вживую, и надо этим риском управлять. Было бы опрометчивым отправлять предоплату компании, от которой договор был получен по электронной почте. Мы настаивали на том, чтобы любая «ценовка» в договоре предусматривала только оплату по факту. Но были неприятные случаи, когда заказчик перечислял сумму и потом терпеливо ждал продукцию, в то время как поставщик давно сбежал с деньгами. В этом случае, конечно, подключались уже другие ведомства и занимались решением этого вопроса. Но время было потеряно.

Это все специфичные моменты пользования новым технологичным продуктом. Ошибки при использовании возникали, но вместе с тем мы получили бесценный опыт. И поставщикам, и заказчикам мы говорим: чтобы система правильно работала, надо заложить правильную основу. В данном случае это правильные требования к поставщику. Но и поставщик должен понимать экономическую целесообразность своей деятельности. У нас были случаи, когда они, не думая, подавали цену, чтобы выиграть заказ, но потом понимали, что не способны исполнить свои обязательства.

— Так развязка действительно была куплена на портале методом запроса ценовых предложений?

— К счастью, до этого не дошло, и лот был снят самим заказчиком.

Конкурировать с россиянами

— «Ценовки» стали обязательными в электронном формате с прошлого года. Что с другими методами госзакупок?

— В 2011 году электронными конкурсами при покупках пользовалось только Министерство финансов, включая все его комитеты. Сегодня система готова к полномасштабному использованию, в том числе есть достаточные серверные мощности и т.п. С января мы допустим все госорганы к системе. Недавно парламент одобрил законопроект «О внесении изменений и дополнений в закон «О государственных закупках».

В данный момент мы заканчиваем реализацию модели торгов способом аукционов. На наш взгляд, аукцион — самый перспективный метод закупок. Это подтверждает российская практика. Пилотная зона будет создана опять в Министерстве финансов в начале года. С 1 июля и «ценовки», и конкурсы, и аукционы будут работать на все три страны Таможенного союза, но зарубежные поставщики, как мы считаем, чаще всего будут прибегать именно к аукционам при заключении договоров. Они, вероятно, станут и любимым методом госструктур. Формат аукциона — нечто среднее между «ценовкой» и конкурсом. От «ценовок» он взял простоту и скорость. А от конкурса — требования по соблюдению качества, квалификации, гарантиям. На аукционах имеется требование к предоставлению банковских гарантий, прохождению квалификационного отбора и т.п. В «ценовках» этого нет — там главный критерий цена. Если не исполнил, попадаешь в черный список. Проблемы заказчика при этом мало кого интересуют. Аукцион гарантирует, во-первых, оперативное, а во-вторых, надлежащее исполнение бюджета, например, то, что поставщик готов выполнить свои обязательства. Кстати, все основные методы госзакупок: «ценовка», конкурс и аукцион будут проводиться с 1 июля следующего года безальтернативно в электронном формате.

— Аукционы предполагают уже большие суммы договоров и более важные поставки. Соответственно, здесь выше цена ошибки. Не боитесь, что по незнанию, как с «ценовками» в свое время, здесь также возникнут проблемы?

— В аукционе есть «защита от дурака», которая заключается в квалификационной части. Например, компания должна будет заранее перечислить 1% от суммы договора, и поставщик два раза подумает, готов ли он эти деньги потерять. Кроме того, будет проводиться анализ платежеспособности, поставщик должен будет доказать, что у него есть необходимые специалисты, опыт и т.д. Таким образом, есть минимальные параметры, которые отсеют дилетантов или недобросовестных поставщиков. В итоге мы получим профессиональный квалифицированный рынок, и только добросовестные поставщики дойдут до финальной части, будут конкурировать по цене в режиме онлайн.

— Вы, вероятно, знаете, что у наших предпринимателей есть опасения того, что конкуренты из России их задавят. А теперь и в госзакупках придется с ними соревноваться.

— Давайте выберем другой ракурс. В России государственный аппарат многочисленней, больше государственных предприятий, чем у нас, соответственно и государственный заказ у них богаче. Если сравнить рынки по их емкости, там, в России, 140 млн населения, у нас — 16 млн. В России денег больше, хотя там и конкуренция выше. И перед нашими поставщиками открывается гораздо больше возможностей от экономической интеграции. У наших фирм теперь плюс 150 млн потенциальных потребителей. Базовые параметры законодательства будут синхронизированы. Казахстанский поставщик в электронном формате сможет достаточно легко участвовать в российских аукционах. 1 июля мы закончим процесс унификации электронных цифровых подписей, и с казахстанской подписью можно будет спокойно выходить на другие рынки стран ЕЭП. Да, иногда казахстанские поставщики не дотягивают до российских требований, но что мешает им расти на этом конкурентном рынке. Кроме того, все же появится реестр товаров и услуг, которые заказчик в приоритете должен покупать на локальном рынке для поддержания местных производителей. Список так называемого нацсодержания — товары, которые нужно покупать только у стран ТС. Будет и второй список для каждой страны в отдельности по локальному содержанию. Эта норма будет работать до 2014 года.

— По поводу унификации ЭЦП — насколько россияне охотно идут на встречу в этом вопросе?

— Изначально они хотели иметь один удостоверяющий центр в России. Но это вопрос суверенитета. Если мы отдаем функции нашего удостоверяющего центра ЭЦП другой стране, то в определенной степени теряем независимость. Это мы осознали уже на первом этапе переговоров. Сейчас вводится понятие третьей доверенной стороны. Россияне будут признавать нашу ЭЦП, мы — российскую. Сейчас идет работа по унификации форматов ЭЦП, поскольку пока там фигурируют разные реквизиты. В ближайшее время должен появиться механизм, который сведет воедино эти данные.

— С июля все госзакупки тремя способами будут проводиться только в электронном формате. Но ведь есть и четвертый способ. Что будет с ним?

— Да, вы правы. В прошлом году серьезная доля закупок была проведена не через конкурсы, не через ценовые предложения, а методом «из одного источника». Некоторые госструктуры 2—3 раза проводят конкурс, потом признают его несостоявшимся и покупают что-либо у конкретной компании, потому что якобы по данному товару или услуге нет соответствующих конкурирующих поставщиков. В новом законе закуп из одного источника будет осложнен, а большая часть госзакупок будет проходить в электронном формате. У «ценовок» вновь введен порог по максимальной сумме. Все это приведет к перераспределению баланса сил на рынке. Сначала, на мой взгляд, наибольшей популярностью будут пользоваться конкурсы. Но со временем многие оценят преимущества аукционов, и мы придем к тому, что они окажутся в лидерах. Самая маленькая доля в денежном выражении будет у «ценовок».

— В техническом плане перевод новых методов закупок на электронный формат сопровождается нововведениями?

— Раньше мы использовали просто технологию PHP и использовали платформу с открытым кодом. Но мы понимаем, что аукцион и конкурсы — это уже не «ценовки». Нагрузка на серверы будет намного большей. Поэтому мы сейчас переходим на промышленную платформу «Oracle». Сейчас с переводом новых методов в электронный формат растут требования к безопасности. Промышленная платформа всегда проигрывает самописной по части удобства, однако последняя платит за это безопасностью. Промышленная платформа не допускает каких-либо вмешательств в базу данных, в приложения и т.д. Но переход на нее усложняет пользование системой. Поэтому мы очень тщательно готовим пользователей к такому переходу. В частности, организовываем те же онлайн-семинары. К слову, в Италии есть компания, аналогичная нашей. Так вот, она, наоборот, перешла от «Oracle» к системе с открытым кодом, поскольку устала от того, что там все зарегулировано. У каждого свой путь. Может быть, и мы на другом витке развития придем к тому же.

— Последний вопрос: нацкомпании также будут пользоваться вашей системой при закупках?

— Мы считаем, что квазигосударственный сектор должен вернуться в рамки закона «О госзакупках». По нашему наблюдению, на сегодняшний день государство — это гораздо более доступный и открытый заказчик для рынка, чем госхолдинги. В том числе потому, что они используют электронную площадку. И если нацхолдинги вернутся в закон о госзакупках, то государство и рынок от этого только выиграют. Более того, экспертиза, которая была накоплена при создании системы государственных закупок, обязательно должна быть использована при создании электронных площадок национальных холдингов, в случае если они останутся за рамками закона о госзакупках, это позволит нашим коллегам запустить свои площадки в кратчайшие сроки и с минимальными ошибками.